流域是一個相對獨立的自然地理系統，它以河流為紐帶，將山水林田湖草沙、陸地與海洋、地表環境與地下環境連成一個有機整體。《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出“推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”，且更加明確地指出實施流域生態環境治理，要更加注重生態系統整體性和流域系統性，更加注重上中下游地區的互動協作，通過建立健全貫通一體的責任、監管、市場、法律法規政策等制度體系，在空間上構成一個統一的整體，共同促進流域、區域經濟社會可持續發展、高質量發展。

    推動重要流域構建上下游貫通一體生態環境治理體系的重要意義

    習近平總書記強調，生態環境治理是一項系統工程，需要統籌考慮環境要素的復雜性、生態系統的完整性、自然地理單元的連續性、經濟社會發展的可持續性。碧水保衛戰要促進“人水和諧”，統籌水資源、水環境、水生態治理，建立水生態考核機制，維護水生態系統健康。關于長江，要科學運用中醫整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統治療。關于黃河，上游要提升水源涵養能力，中游要突出抓好水土保持和污染治理，下游要促進河流生態系統健康，提高生物多樣性。習近平總書記的重要講話和重要指示批示，為當前和今后一段時期水生態環境保護工作指明了方向、提供了根本遵循。

    進入新時期，流域生態環境保護與治理不是脫離經濟發展的緣木求魚，而是更加統籌兼顧，強調部門協同、區域協同、政策協同，通過構建上下游貫通一體的生態環境治理體系，推動局部和全局相協調、治標和治本相貫通、當前和長遠相結合。需要根據上下游、左右岸的功能定位統籌謀劃，充分發揮區位優勢和作用，優化資源配置和產業結構，加快補齊短板，提升治理效能，促進流域、區域協調發展，實現人與自然和諧共生。

    當前面臨的基本形勢

    近年來，《長江保護法》《黃河保護法》的出臺，建立起統分結合、整體聯動的流域管理體制，為強化上下游跨地區、跨部門協調管理提供了法治保障，成為我國在推進國家“江河戰略”法治化過程中的重要里程碑。重點流域水生態環境保護規劃提出強化流域重要生態空間管控，推進“從山頂到海洋”一體化保護與治理，為統籌水資源、水環境、水生態治理，構建水生態環境保護新格局提供了政策指引。新安江、赤水河等跨省界流域橫向生態補償，明確了上下游、左右岸的責任，促進了流域內的產業結構調整和經濟轉型升級，為相鄰省份加強聯保共治、推進生態產品價值實現提供了成功示范。南四湖流域水污染物綜合排放標準，為跨省流域協同共治、統一監測標準和執法尺度提供了有力保障。生態環境部開展的美麗河湖優秀案例征集活動，為各地改善水生態環境質量、提升生態系統服務功能提供了有益啟示和經驗借鑒。截至2023年底，全國地表水水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為89.4%，同比上升1.5個百分點，超過“十四五”目標4.4個百分點；劣Ⅴ類斷面比例為0.7%，同比持平；長江干流連續4年達到Ⅱ類水質，黃河干流連續兩年達到Ⅱ類水質。

    雖然，我國水生態環境質量持續改善，但水生態環境保護面臨的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，流域生態系統修復和環境綜合治理正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，尤其是水生態基礎十分薄弱，已成為新時期流域綜合治理面臨的主要矛盾，而對于如何確定水生態保護階段目標，推進實現生態系統多樣性、穩定性、持續性則是關鍵性問題。此外，我國人多水少，水資源時空分布不均，黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源開發利用率遠超40%的生態警戒線；城鎮生活污水處理設施建設滯后、管網不完善、污水收集能力不足等問題普遍存在，已成為水環境治理領域的突出問題；農業面源污染范圍廣，治理難度較大，畜禽糞污資源化利用收運體系不健全，規模以下畜禽養殖環境監管難度大。這些短板弱項與人民群眾對優美生態環境需要和美麗中國建設目標要求還有不小差距。

    推動流域治理改革要遵循的關鍵原則

    堅持流域性是保護治理江河湖泊生態環境，貫徹精準治污、科學治污、依法治污要求，推進流域綠色發展的必然要求。從流域治理的角度看，實行改革的關鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統性、整體性和協同性。

    一是統籌水資源、水環境、水生態。“三水”是水域生態系統相互聯系、相互支撐的有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協同推進。要以流域為單元，以水生態優良為統一出發點，科學制定水生態環境保護目標，明確重要水體生態用水底線要求，加快補齊治污短板，有序推進水生生物保護和水生境修復。

    二是統籌上下游、左右岸、干支流。立足流域整體，既要堅持區域服從流域的基本原則，構建流域生態保護格局，筑牢流域重要生態安全屏障；又要突出流域內分區差異，科學把握流域不同區域的自然本底特征、經濟社會發展需要、生態環境保護要求，實施精準管控。完善考核機制、督導機制，明確流域內各相關方“責權利”（責任、權力、利益），健全流域橫向生態補償和損害賠償機制，形成齊抓共管格局。

    三是統籌高水平保護與高質量發展。要保持加強生態環境保護的戰略定力，堅決摒棄破壞生態環境的發展模式，全方位貫徹落實“四水四定”，持續推進生產方式和生活方式綠色低碳轉型。建設多元化生態保護修復投入機制，加大對突出流域生態環境問題集中解決力度，推進流域生態產品價值實現，不斷塑造發展的新動能、新優勢，以高品質生態環境支撐高質量發展。

    構建流域生態環境治理體系要采取的具體舉措

    推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系，需要采取以下措施。

    健全流域生態環境治理責任體系。一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，依法制定重要流域生態環境保護中遠期規劃，提出總體目標，謀劃重大戰略舉措。二是省級黨委和政府負總責，市縣黨委和政府承擔具體責任，逐級分解落實目標任務、政策措施，加大資金投入，推進重點項目實施，統籌做好監管執法、市場規范、資金安排、宣傳教育等工作。三是不斷完善水生態環境問題發現和推動解決機制，定期開展水生態環境形勢分析會商，形成“分析預警、調度通報、獨立調查、跟蹤督辦”閉環管理，壓實地方主體責任、企業治污責任。四是強化社會監督，公開生態環境治理信息，完善公眾舉報和反饋機制，鼓勵新聞媒體對各類流域生態環境問題進行曝光。

    健全流域生態環境治理監管體系。在事前制度規范方面，明確流域管理機構職責，健全流域生態環境監測監察執法隊伍，推進相鄰省份建立上下游聯動、左右岸協同的聯防聯治機制。在事中過程管控方面，加強治理工程全周期管理，堅持區域服從流域的基本原則，科學確定工程布局、規模及時序安排，算系統賬、長遠賬、整體賬。在事后監督問效方面，構建陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，實行“誰考核、誰監測”，不斷完善水生態環境監測技術體系，加強環境DNA技術在水生生物調查研究中的應用，全面提高監測自動化、標準化、信息化水平，推動實現環境質量預報預警，確保監測數據“真、準、全”。加強跨區域聯合環境執法和信息披露，統一管控標準和尺度，共同預防和處置突發環境事件。

    健全流域生態環境治理市場體系。從國家事權看，將用水權、排污權等資源環境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，促進環保產業和環境服務業健康發展。從地方事權看，推進重要跨省界水體建立橫向生態保護補償機制，通過經濟激勵手段引導上游地區加強生態環境保護工作，實現流域內生態環境的協同治理。按照補償處理成本并合理盈利原則，完善污水處理收費政策。從企業事權看，嚴格落實“誰污染、誰付費”政策導向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式。

    健全流域生態環境治理法律法規政策體系。在完善法律法規方面，嚴格執行《長江保護法》《黃河保護法》，編纂生態環境法典，鼓勵有條件的地方制定具有區域特色的流域保護條例。在完善標準規范方面，立足現實需求，加快制修訂水生態監測、評價標準規范，研究制定適用于全國的水生態綜合評價指標體系，推進建立水生態考核機制。做好流域生態環境保護規劃與產業政策的銜接配套，加強不同部門政策措施的協同性和一致性，強化水環境治理和水生態保護修復項目成效評估。在完善財稅和金融政策方面，建立健全常態化、穩定的中央和地方環境治理財政資金投入機制，嚴格執行環境保護稅法，促進企業降低水污染物排放濃度，探索設立流域綠色發展基金，推動環境污染責任保險發展，開展排污權交易，確保各項重點任務落地見效。

    未來2—3年是深入打好碧水保衛戰的關鍵時期，要以重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系為契機，科學制定流域生態環境保護規劃，以流域控制單元為空間基礎，以提升水生態質量為目標，堅持污染治理和生態修復兩手發力，統籌推進水生境、水環境、水資源系統保護，建立健全責任、監管、市場、法律法規政策體系，全面推進美麗河湖保護與建設，有力支撐區域經濟社會發展，力爭實現清水綠岸、魚翔淺底、人水和諧的美麗景象。

    作者單位：生態環境部環境規劃院水生態環境規劃研究所